Рубрики

Участие государства в управлении туристской деятельностью

Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» закрепляет следующие принципы государственного регулирования туристской деятельности: «государство содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений»1. Закрепленные положения больше соответствуют задачам, а не принципам государственного управления. Действующее законодательство не в полной мере соответствует сложившимся экономическим и социальным условиям.

Международные документы, такие, как Манильская декларация по мировому туризму , Документ Акапулько, Хартия туризма2, в качестве принципов предлагают государствам следующие основополагающие идеи: право граждан на доступность туризма, вытекающее из права на отдых; устранение сдерживающих факторов в развитии туризма; развитие социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста; безопасность туризма; укрепление мира и международных взаимоотношений; определение государственной туристской политики; защита исторических, культурных и религиозных мест, охрана природы и культуры; сохранение равновесия между местным населением и туристами; международное сотрудничество в сфере туризма; туристское образование и воспитание.

В 2003 г. депутатами Государственной Думы ФС РФ Н.Н. Губенко, Е.Г. Драпеко, И.Д. Кобзоном, Д.О. Рогозиным, Ю.Н. Родионовым в Государственную Думу был внесен законопроект «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации», который предусматривал в качестве отраслевых следующие принципы:

— защита прав и охраняемых законом интересов граждан, в том числе обеспечение их безопасности при занятии туризмом;
— развитие туризма и индустрии туризма как первоочередного направления социально-экономической политики Российской Федерации;
— создание благоприятных условий в Российской Федерации для развития туризма, как одной из наиболее перспективных сфер деятельности;
— обеспечение устойчивого развития туризма на территории Российской Федерации;
— согласованность, а также обеспечение баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов;
— приоритетная поддержка малого предпринимательства в области туризма;
— развитие конкуренции и недопущение монополизма на туристском рынке Российской Федерации;
— гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования туризма; 5) принцип обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов;
6) принцип приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма;
7) принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер к государственному управлению туризмом;
8) принцип охраны природы, исторических и культурных ценностей при осуществлении туристской деятельности. Любой вид отдыха должен отвечать требованиям безопасности. Туристы, являющиеся и не являющиеся гражданами РФ, должны быть уверены и спокойны за свою жизнь и здоровье во время туристских поездок. Безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности»5. Обеспечение безопасности предполагает использование соответственно мер экономического, политического, военного, организационного и иного характера, а также функционирование большого числа органов и организаций, обеспечивающих ее.

Государственная поддержка включает два элемента: социальный, в который входит развитие социального туризма (в интересах малообеспеченных людей) и экономический, подразумевающий общедоступность туристских услуг. Это позволит реализовать в полной мере право граждан на отдых, оздоровление и свободу передвижения.

Закон «Об основах туристской деятельности» определяет социальный туризм как полностью, либо частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи, а также средств работодателей6.

В таком виде определение социального туризма появилось в Законе после внесения поправок в 2007 г. (см. подр. Федеральный закон от 05.02.2007 года №12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. №7, ст. 833). В некоторых субъектах Российской Федерации были предприняты попытки урегулировать вопросы, связанные с социальным туризмом, поскольку, провозглашая социальный туризм приоритетным направлением государственной деятельности, федеральное законодательство, тем не менее, носит в большей степени декларативный характер (хотя бы потому, что на федеральном уровне не было принято практически ни одного нормативного акта, направленного на развитие социального туризма).

Следует отметить, что социальный туризм довольно активно развивается в европейских странах, а в мировой практике является достаточно эффективным инструментом социальной политики.

По мнению А.Ю. Александровой, в основе концепции социального туризма лежат следующие принципы:
— обеспечение отдыха всех и каждого члена общества;
— субсидирование туризма малоимущих;
— активное участие центральных правительственных, муниципальных, общественных и коммерческих структур в его развитии.

Определение, приведенное в Законе «Об основах туристской деятельности» (ст. 1) не содержит условий определения социального туриста и не устанавливает условий и механизма прав граждан в указанной сфере.

Например, законом Краснодарского края от 15.07.2005 года №888-ФКЗ «О государственной поддержке санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края» установлены нормы (ст. 15) о финансовой поддержке социального туризма. Аналогичные нормы закреплены в Законе Санкт-Петербурга от 09.02.2003 года №409-52 «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге». В частности, приведен перечень лиц, могущих рассчитывать на частичную оплату путешествий. В тоже время, механизм и порядок реализации норм, содержащихся в указанных актах, не определен по сегодняшний день.

Установлено только, что социальный туризм оплачивается за счет средств бюджета. Средства, заложенные в бюджеты различных уровней, расходуются на реализацию полномочий соответствующих государственных и муниципальных образований. В законодательных актах, определяющих компетенцию указанных образований ничего не говориться об обеспечении финансирования социального туризма. Представляется целесообразным уточнить и конкретизировать механизм реализации и условия действия данного закона, поскольку разрешение данных вопросов на уровне субъектов федерации неизбежно повлекут за собой ущемление прав «льготных» категорий граждан (инвалидов, пенсионеров, детей из многодетных и неполных семей). Следует заметить, что социальный туризм, активно развивающийся в некоторых странах (Польша, Венгрия) не имеет социально обеспечительного характера. Определение социального туризма, закрепленное в Законе о туризме и приведенное выше обозначает иную позицию России в его организации. В принципе, социальный туризм преследует цели, аналогичные обычному туризму, хотя законом это прямо не оговаривается. Отличительной чертой социального туризма, поэтому, является источник его финансирования (бюджеты всех трех уровней). Действующее законодательство в настоящее время не дает ответа на вопрос о пределах финансового участия субъектов, на которые возложена обязанность по финансированию социального туризма, а также о том, какие конкретно услуги должны быть оплачены. Представляется целесо-образным определить, во-первых, кто из льготных категорий граждан вправе воспользоваться услугами социального туризма, а, во-вторых, распределить бремя несения расходов по финансированию социального туризма между уровнями бюджетов, например, законом Краснодарского края от 15.07.2005 года №888-ФКЗ «О государственной поддержке санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края» установлены нормы о финансовой поддержке социального туризма. В соответствии с ними такая поддержка за счет средств краевого бюджета в форме субсидий оказывается детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии на ЧАЭС и т.д. (ст. 15).

Экономический аспект развития туризма в России, а также развития его индустрии реализуется в виде одного из основных направлений социально-экономической политики России. Туризм отличает сезонность как следствие влияния на туристскую деятельность климатических условий. Например, в Санкт-Петербурге пик туристского сезона приходится на май-июнь, то есть на период большей продолжительности светового дня, а на курортах Краснодарского края — июль-август. Государственное управление туризмом должно быть направлено на сглаживание пиков сезонности, эффективного использования инфраструктуры в течение года.

Для определения туристских ресурсов используются следующие механизмы. Во-первых, создается реестр этого вида ресурсов, включающий оценку и классификацию ресурсов; режим охраны ресурсов, порядок использования и доступа туристов к ресурсам с учетом предельно допустимых нагрузок мероприятия, источники финансирования и развития, режим охраны, меры восстановления ресурсов. Во-вторых, создается кадастр туристских ресурсов, включающий порядок осуществления контроля за санитарно-гигиеническим и экологическим состоянием территории, оценку и картографические характеристики территорий; порядок выделения территории как территории целевого туристского использования и развития, порядок осуществления контроля за видами хозяйственной деятельности.

Многие страны умело используют свои туристские ресурсы. Во Франции, которая считается первым государством Европы в области туристской индустрии, первое место рядом с премьер-министром занимает министр туризма. В Российской Федерации государственное управление туризмом во многом определяется стратегией формирования и исполнения бюджета развития субъекта РФ, который представляет собой составную часть капитальных расходов бюджета, связанных с расширенным воспроизводством; при осуществлении указанных расходов может создаваться или увеличиваться имущество, находящееся в собственности субъекта РФ. К бюджету развития относятся как расходы на прямые государственные инвестиции, так и средства, предоставляемые на инвестиционные цели. Принцип международного сотрудничества заключается в укреплении связей между государствами. Туризм на всех этапах его развития являлся фактором, способствующим улучшению взаимопонимания между государствами и народами, важным средством укрепления мира и дружбы, активным стимулятором развития внешнеэкономических, торговых и культурных отношений. Именно поэтому туризм всегда был благодатной почвой международного сотрудничества. Международное сотрудничество развивается в двух формах: сотрудничество на двусторонней основе и сотрудничество на многосторонней основе.

Двустороннее сотрудничество возникает, когда две стороны договариваются между собой о долговременных действиях относительно развития взаимных туристских связей. Россией были заключены соглашения о сотрудничестве в рассматриваемой сфере со многими странами (Польшей, Францией, Германией и т.д.) Основу указанного сотрудничества составляет информационное обеспечение, в том числе на государственном уровне. Так, по Соглашению между Правительством РФ и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма стороны поощряют обмен информацией в следующих областях:

— статистика туризма ;
— нормативные правовые акты, регулирующие туристскую деятельность;
— нормативные правовые акты, связанные с защитой природных и культурных ресурсов;
— туристические возможности своих государств;
— опыт управления гостиницами и другими средствами размещения и обслуживания туристов (ст. 5. Соглашения)11. Многостороннее сотрудничество предусматривает координацию совместных действий по развитию международного туризма между несколькими странами.

Для развития туристской отрасли очень важно использовать инфор-мационную среду. Предприятия, оказывающие туристские услуги, по отдельности не в состоянии решить многих вопросов. Для развития как внутреннего, так и внешнего туризма в стране необходимо создать представление, что в России отдыхать хорошо. Граждане РФ и иностранные граждане должны получать туристский продукт на территории Российской Федерации. Привлекаемые туризмом средства улучшат состояние экономики. Только на уровне государства можно решить вопросы упрощения пограничных, таможенных и иных формальностей, налогообложения, безопасности.

Принцип обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов, заключается в направляемости и управлении туристскими потоками со стороны органов государственного управления в сфере туризма.

Это выражается в благоустройстве территорий, повышении значения для туристов ряда территорий, в проведении мероприятий по защите национального, исторического, природного и культурного наследия. Увеличение туристского потока приводит к увеличению рабочих мест в регионах, однако нерегулируемость этого потока может привести к экологической катастрофе. Поэтому в функции органов исполнительной власти входит контроль за размещением туристов.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма // Бюллетень международных договоров. 2004. №7. С. 26-28.

Субъекты предпринимательства в сфере туризма могут находиться на упрощенной системе налогообложения, что позволяет им представлять бухгалтерскую отчетность поквартально. Уплата налога производится по ставке 6% от дохода или 15% от дохода, уменьшенного на величину расхода, не уплачивая налог на прибыль, налог на имущество организаций, единый социальный налог и НДС (гл. 26.2 Налогового кодекса РФ)12. Кроме того, обслуживающие туристов субъекты предпринимательской деятельности, оказывающие услуги общественного питания и временного размещения, могут применять систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в размере 15% вмененного дохода (гл. 26.3 НК РФ). На сегодняшний день этот принцип является почти декларативным.

Принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования туризма заключается в максимальном привлечении общественности для решения этих вопросов. Туристские общественные организации вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти, выходить с инициативой по вопросам, имеющим отношение к реализации уставной деятельности. К сожалению, в России отсутствуют сегодня общественные организации, имеющие возможность оказать влияние как на субъектов в сфере туризма, так и на государственные органы. Открытость и гласность заключаются и в том, что граждане РФ должны знать о правовых актах и решениях, принятых в сфере туризма. Акты должны быть официально опубликованы. Следует сказать, что на федеральном уровне принцип действует в полной мере, а на уровне субъектов РФ принимается большое число нормативных актов, официально не опубликованных, но вступивших в законную силу.

Этот принцип в современных условиях реализуется и через инфор-мационные компьютерные системы, позволяющие максимально быстро найти необходимую правовую информацию в сфере туризма. Признав туризм как одну из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации (в ст. 3 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»)13, государство с течением времени утратило наступательность в выработке стратегических ориентиров и механизмов развития отрасли.

Как отмечали академики РАН А.Д. Некипелов и Н.П. Лаверов, «по сути, за последние десять лет не принято ни одного эффективного законодательного акта в сфере туризма, что лишний раз подтверждает безразличное отношение едва ли не к самой эффективной по экономическим и социальным критериям отрасли».

В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. №511, правовые акты по туризму входят в группу «Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм», а также в группу «Международные отношения. Международное право». Такая группировка не в полной мере учитывает особенности туризма. Кроме того, отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере туристской деятельности, содержатся в разных нормативно-правовых актах других отраслей права. Отсутствие системности зачастую приводит к несогласованности, противоречивости требований в различных документах, неопределенности, отсутствию единства понятийной и терминологической базы. Такая же несогласованность просматривается в органах исполнительной власти, осуществляющих функции управленческой деятельности в туристской сфере. Туризм как регулируемая сфера длительное время не имел обособленного органа управления. Только Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. №1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» было образовано Федеральное агентство по туризму15. Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 года №901. Сравнительно недавно было также создано Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ. В соответствии с возложенными на него задачами указанное Министерство наделено функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туризма.

На Федеральное агентство по туризму, в свою очередь, возложены функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Полномочия Ростуризма следующие:

— реализация приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации;
— осуществление формирования и ведения единого государственного реестра туроператоров;
— информирование в установленном порядке туроператоров, тур-агентов и туристов об угрозе безопасности в стране или месте временного пребывания;
— осуществление продвижения туристического (туристского) продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;
— организация конгрессов, конференций, семинаров, выставок и иных мероприятий в рассматриваемой сфере деятельности;
— проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов для государственных нужд;
— осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества;
— осуществление функций государственного заказчика, федеральных программ и проектов в сфере туризма;
— взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление по поручению Правительства РФ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ интересов Российской Федерации в международных организациях.

Поскольку Ростуризм осуществляет продвижение турпродукта (как на мировом, так и на национальных рынках), представляет определенный интерес соотношение норм указанного Закона и приведенных выше функций Ростуризма. Так, например, согласно ст. 1 Закона о туризме, под продвижением туристского продукта понимается комплекс мер, направленных на его реализацию (включая организацию и участие специализированных выставок, ярмарок, рекламных и информационных центров). Данной деятельностью занимаются туроператоры и турагенты, при этом туроператоры осуществляют продвижение собственного тур-продукта, а турагенты являются посредниками при указанном выше продвижении. Отношения «турагент—туроператор» регулируются соответствующим соглашением между ними. Ростуризм при этом оказывает «содействие продвижению туристского продукта».

Из приведенного выше можно сделать вывод, что некоторые способы государственного регулирования (в частности, исключение сведений о туроператоре из реестра) относятся к компетенции как Ростуриз-ма, так и Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ. В связи с наметившейся на сегодня тенденцией упорядочения деятельности и реорганизации системы управления, в том числе в сфере туризма, представляется обоснованным оставить один орган управления в сфере туризма17. В силу специфики отрасли туризма, кроме указанных выше органов управления, функционирует еще более 10 федеральных органов испол-нительной власти: Федеральная миграционная служба, Министерство иностранных дел и т.д.

Государство непосредственно несет ответственность за развитие туризма, и его роль в процессе привлечения средств на развитие отрасли имеет решающее значение по следующим причинам:

— государство определяет национальные приоритеты и использование их для контроля над процессом развития туристской деятельности, основанного на концепции планомерного развития;
— государство развивает инфраструктуру, что входит в компетенцию органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на региональном;
— государственное вмешательство в необходимых случаях, например социальный, молодежный, культурный туризм, где предпринимательская деятельность не будет высокоприбыльной;
—государственная поддержка туризма, а также экономическое и юри-дическое регулирование этой сферы государством.

Данная позиция отражает точку зрения автора и не претендует на исключительность. Следует также заметить, что большое количество органов управления в любой сфере порождает неразбериху, например, в издании подзаконных актов (распоряжений, инструкций, порой противоречащих друг другу). Кроме того, наличие нескольких органов управления в одной сфере порождает возможность манипулирования и перекладывания обязанностей от одного к другому, в результате чего, пострадавшим оказывается турист (т.е. потребитель услуги). Поэтому, правильнее было бы продумать организацию управления в сфере туризма (как, впрочем, и в других сферах) с минимальным (лучше единым) органом управления.

Помощь государства в развитии этой сферы экономики может заключаться в постройке туристского комплекса, в развитии местной инфраструктуры (гостиницы, рестораны), в модернизации средств связи (информационные системы) и развитии инфраструктуры (дороги), в развитии туристских кадров. Реализация федеральных и региональных программ в отрасли туризма должна обеспечить его активное развитие.

Реализация предложенных принципов в государственном управлении туризмом позволит устранить односторонний, экономический подход к исследуемой сфере. Поддержка развития социальной составляющей туризма позволит сократить смертность населения, увеличить продолжительность жизни, с одной стороны, и увеличить занятость населения, развивая туристские территории, с другой стороны. Развитие въездного туризма, по сути, вообще невозможно без госу-дарственной поддержки. А это означает, что в случае ее отсутствия денежные средства иностранных граждан будут стимулировать экономику других стран, а не Российской Федерации.

Comments are closed.

  • 777